Tras un año de intenso trabajo, la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial, conformada para proponer una reforma orientada a tener un sistema tributario más eficiente, que favorezca la economía de las regiones, entregó su informe final al Ministerio de Hacienda.
De acuerdo con Hernando Zuleta, quien ejerció la Secretaría Técnica de la Comisión en representación del Cede de los Andes, este incluye un diagnóstico de tributos territoriales importantes, como el predial, el ICA, vehículos, sobretasa a la gasolina, y licores y cigarrillos. Sobre cada uno se formularon recomendaciones para corregir problemas que afectan el recaudo y, por ende, las finanzas territoriales.
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Este impuesto representa el 33 % de los ingresos tributarios municipales, pero no alcanza todo su potencial. Según el informe, el recaudo por predial en el 2019 fue de $8,7 billones, lo que representa un 0,8 % del PIB.
El informe cita autores que sugieren que bajo condiciones óptimas, este tributo podría alcanzar entre 1,5 y 2 puntos del PIB.
El principal problema del predial es la desactualización de los avalúos catastrales, que impone obstáculos para la liquidación, el cobro del impuesto y el seguimiento al contribuyente.
Hoy, apenas el 5,68 % de los predios de Colombia tienen información catastral actualizada, el 66 % la tiene desactualizada, y el 28 % ni siquiera tiene información catastral
“Hoy, apenas el 5,68 % de los predios de Colombia tienen información catastral actualizada, el 66 % la tiene desactualizada, y el 28 % ni siquiera tiene información catastral”, señala Zuleta.
Las tarifas efectivas muy bajas (por debajo del 6 por 1.000) y una tasa poco progresiva (no se busca que quienes más tienen paguen más) son otros problemas evidenciados.
La comisión recomienda, en primer lugar, la implementación del catastro multipropósito para la actualización catastral, una iniciativa que es anterior a la comisión de expertos y permitiría complementar la información catastral.
La comisión también recomienda que sea obligatorio hacer actualización catastral cada cuatro años (para vincularla a los periodos de gobiernos de los alcaldes) y castigar, con tarifas más altas, la subutilización del suelo.
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El ICA, principal fuente de recaudo para los municipios (36 % del total), presenta, para los comisionados, una distorsión preocupante que lo convierte en un tributo antitécnico: se grava sobre ingresos brutos, no sobre los ingresos netos (utilidades) de las empresas.
Según el informe, el ICA discrimina en contra de firmas o sectores que operan en competencia (no en monopolio) o que contratan trabajadores de manera intensiva, pues pueden tener ingresos brutos muy altos que, en una gran proporción, deben destinar a pagar mano de obra. Al final, eso los deja con menores márgenes de ganancia.
A estos problemas de diseño del ICA se suman los de administración tributaria, relacionados con la dispersión normativa y tarifaria, que redunda en altos costos de transacción para los contribuyentes.
Los comisionados plantearon dos vías para mitigar las distorsiones de este impuesto. La primera consiste en reducir los problemas de administración tributaria y obtener mejoras marginales de eficiencia con ajustes que no impliquen cambiar la base gravable.
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Se plantea, por ejemplo, eliminar el impuesto de avisos y tableros, que es complementario del ICA, y sustituirlo por uno local a la publicidad exterior; unificar los formularios de retención y autorretención a nivel nacional y prescindir del descuento sobre el impuesto a la renta.
Sobre este último punto, la comisión deja sentado que “este descuento genera incentivos para que las administraciones municipales aumenten las tarifas del ICA sin que esto tenga un costo adicional para los contribuyentes, lo cual disminuye la probabilidad de que estos exijan rendición de cuentas del uso de los recursos”.
Para Zuleta, “esto erosiona los ingresos del Gobierno Nacional; la recomendación es que el impuesto sea deducible, que se reconozca como un gasto de las empresas, pero que no sea descontable”.
La segunda vía consiste en tres propuestas de sustitución del ICA: crear un impuesto municipal de renta; crear una sobretasa al IVA, que sería de los municipios, o crear un impuesto al consumo local.
“La comisión –dice Hernando Zuleta– no se inclina por ninguna de las tres opciones, pero deja claro que es necesario modificar de fondo el ICA”.
La sobretasa a la gasolina y el ACPM y el impuesto a la propiedad de vehículos representaron, conjuntamente, cerca de $ 4,1 billones en ingresos para municipios y departamentos en el 2019.
Algunas sugerencias de la comisión para fortalecerlos incluyen el reemplazo, a largo plazo, de la sobretasa a la gasolina y el ACPM por un tributo que también grave combustibles limpios, o por impuestos que graven explícitamente la distancia recorrida por vehículo.
“Otra propuesta es reemplazar la sobretasa a la gasolina y ACPM por un impuesto sobre el número de galones consumidos; de ese modo, cuando el precio de la gasolina caiga, el impuesto no se afecta. También se recomienda que el impuesto al consumo de ACPM se convierta en un ingreso tributario departamental”.
En cuanto a los vehículos, los comisionados proponen que se modifique la base gravable del impuesto para que varíe dependiendo del valor en el mercado del vehículo y su impacto ambiental esperado; que las motocicletas de menos de 125 c. c. paguen impuesto de vehículos, y eliminar el impuesto de circulación y de tránsito e incluir al servicio público dentro del impuesto a vehículos.
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En Colombia, señala la Comisión, hay proliferación de estampillas en las finanzas territoriales; existen 60 vigentes, y 30 de ellas fueron creadas desde el 2000.
“El incremento del número de estampillas conlleva la acumulación de cargas tributarias en los contratos, lo cual acrecienta los costos de transacción”, dice la comisión, que recomienda eliminarlas por completo, y de manera paulatina, en el largo plazo, empezando por las que recaigan sobre la contratación pública.
Para el corto plazo se propone poner límite al número de estampillas y a la tarifa acumulada, y fusionar aquellas que tengan el mismo propósito.
Con respecto a los impuestos al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado, la comisión recomienda aumentar las tarifas (con el propósito de elevar el valor de la cajetilla) y gravar también los cigarrillos electrónicos, los vapeadores y sistemas de consumo similares.
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En cuanto a los tributos a licores, vinos, aperitivos y similares, la comisión se mostró a favor de eliminar cualquier tipo de monopolio de la producción e introducción de licores, y desaconseja la creación de nuevos monopolios estatales.
Frente al impuesto a cervezas, sifones, refajos y mezclas, la comisión propone aplicar una base gravable similar a la existente para el tributo a los licores, vinos, aperitivos y similares, que tiene en cuenta dos componentes: precio de venta al público certificado por el Dane y grados de alcohol en presentación de 300 c. c.
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