A estas alturas del año no es claro cómo ni cuándo se va a superar la crisis en la cual nos sumió esta pandemia. En marzo se preveía que en cuatro o seis meses se regresaría a la normalidad. En septiembre no se ve la luz al final del túnel; ya no se habla de meses sino de años y se sabe que no volveremos al pasado. El impacto del coronavirus y de su tratamiento ha sido dramático. Nunca se pensó que pudiera ocurrir. Las pestes de la Edad Media, la gripa española y las crisis económicas del siglo XX no sirven de referencia. Estamos en un momento de la historia en el cual no es posible imaginar el futuro.
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En América Latina la incertidumbre es aún mayor que en los países avanzados porque partimos de condiciones iniciales desfavorables, marcadas por desequilibrios macroeconómicos, bajo crecimiento de la producción, mercados de trabajo fragmentados y carencia de mecanismos institucionales de apoyo a la población más pobre. No se cuenta con un ‘estado de bienestar’ como en el mundo desarrollado. El tejido empresarial es muy frágil por la presencia de gran cantidad de pequeñas y medianas empresas, formales e informales, generadoras masivas de empleo pero que, aún en circunstancias ‘normales’, enfrentan serias dificultades para financiar su actividad.
En Colombia la pandemia amplificó la precariedad de las diferentes estructuras que conforman la economía y sacó a la luz la tremenda debilidad estatal, productiva y, sobre todo, social. Hay ya clara evidencia de que en Bogotá el coronavirus atacó “con especial ferocidad a los renglones socioeconómicos más vulnerables” (Nota macroeconómica n.° 23, Facultad de Economía, Uniandes, 11 de agosto de 2020). Se prevé que el PIB se contraiga en este año entre 8 y 10 %. El desempleo supera el 20 % y afecta de manera más fuerte a las mujeres, muchas de ellas cabeza de hogar y, por tanto, responsables de sus hijos. Quienes, además de trabajar, deben atender las labores propias del hogar. La desigualdad social y económica se ha exacerbado, al igual que la inequidad de género.
El estado actual de cosas, y el que se vislumbra, llama urgentemente al cambio económico y social. El statu quo no es sostenible hacia el futuro. Y, cuando hay claridad de que ello es así y no se actúa con oportunidad, se corre el riesgo de una explosión social y política de proporciones y consecuencias no imaginadas. Modificar el orden de las cosas, entonces, requiere acuerdos y negociaciones con la participación de todos los grupos de la sociedad para encontrar opciones que despejen el futuro. La vía del ‘sálvese quien pueda’, o la de pedir al Estado que mitigue cada uno de los problemas de los sectores productivos y de los grupos sociales, no es viable. La pregunta que ronda en muchas mentes es cómo hacerlo.
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Colombia enfrentó en el siglo anterior numerosas crisis políticas y económicas. Mal que bien –y muchas veces más bien que mal– las superó. La forma en la cual esto sucedió tuvo algunos elementos comunes. Por eso resulta pertinente detenerse en la historia y extraer lecciones que aporten a la solución de la crisis actual.
El siglo se inició en medio de la guerra de los Mil Días, que destruyó la primitiva infraestructura física existente y, obviamente, la producción de bienes. Firmado el tratado que le puso fin, sobrevino la separación de Panamá.
El traumatismo político fue grande. Pero el gobierno de Rafael Reyes, elegido en 1904, se propuso pasar la página, dejar atrás las guerras civiles y modificar las reglas electorales para que el partido perdedor en las elecciones ocupara la tercera parte de las curules en el Congreso.
Cerró el Congreso y convocó una Asamblea Nacional que adoptó reformas económicas para restaurar el orden monetario y fiscal e impulsar la industrialización. ‘Mucha administración en poca política’ fue el lema de su gobierno.
La economía rebotó a tasas altas de crecimiento, en un momento en el cual se expandían la producción y las exportaciones cafeteras. Aunque las actuaciones del Presidente generaron enorme controversia política y Reyes abandonó sorpresiva y silenciosamente el país por Santa Marta en 1909, el país inició un período que se prolongaría por 40 años de una relativa paz política, algo que no se había vivido en el siglo XIX.
Después de la bonanza económica de los años veinte, durante la cual Colombia recibió por primera vez ingresos ingentes de dólares y realizó cambios institucionales importantes para el manejo de la economía –la creación del Banco de la República, por ejemplo– el estallido de la crisis económica mundial en 1929 habría de sumir al país en una profunda crisis.
En 1930, el Partido Conservador, en el poder desde 1886, perdió las elecciones presidenciales y entregó la presidencia al liberal Enrique Olaya Herrera, quien realizó un gobierno de unidad nacional con la participación de los conservadores en su gabinete. El PIB se contrajo en 0,9 % en 1930 y 1,6 % en 1931 y los precios internos cayeron, por lo cual a la depresión de la actividad productiva se sumaron la deflación y la quiebra de muchos negocios.
Los ministros de Hacienda, conservadores, agudizaron el ingenio e hicieron uso de todo un arsenal de herramientas a su disposición utilizando las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso al Ejecutivo. Con fondos prestados por el Banco de la República se financió el gasto en obras públicas para generar empleo. Fue, además, un período de innovación institucional para el manejo de la crisis.
La Caja de Crédito Agrario, el Banco Central Hipotecario y la Corporación Colombiana de Crédito fueron producto de ese momento. Fue ineludible recortar el servicio de la deuda externa de la Nación, los departamentos y los municipios y llegar, más tarde, a su moratoria total.
La invasión a Leticia por el ejército del Perú contribuiría en 1932 a la reactivación de la economía. La adopción de reformas económicas para acomodar el Estado a los cambios sociales de la primera parte del siglo –la industrialización y la urbanización– esperaría hasta el cuatrienio siguiente, el del presidente Alfonso López Pumarejo, e incluyó una reforma tributaria en 1935, la gran reforma constitucional en 1936 para entronizar la intervención del Estado en la economía, y la reforma agraria de 1936, entre otras.
De 1948 a 1958 Colombia experimentó una terrible crisis política signada por lo que los colombianos conocemos como la Violencia, con V mayúscula.
El asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, el 9 de abril de 1948, y el cierre del Congreso en noviembre de 1949 detonaron y exacerbaron la lucha fratricida entre liberales y conservadores. Curiosamente, la economía no sufrió el impacto negativo del desbarajuste político y del orden público. En buena parte por el auge que trajo consigo la posguerra, con la elevación de los precios internacionales del café.
Pero, entre junio de 1953 y mayo de 1957 Colombia transitó bajo la única dictadura militar del siglo XX. Durante diez años, el Congreso dejó de ejercer sus funciones. La salida de la crisis fue el pacto del Frente Nacional en entre liberales y conservadores, un verdadero acuerdo de paz formalizado mediante la reforma constitucional que se aprobó en el plebiscito del 1.° de diciembre de 1957 y que dio lugar a 16 años de alternación entre presidentes liberales y conservadores. En 1974 había desaparecido el conflicto entre los partidos políticos.
La década de los años ochenta fue muy complicada en Colombia y llena de turbulencias. Entre 1982 y 1986 el país atravesó por una crisis económica y una crisis financiera cuya superación requirió ajustes drásticos en lo fiscal, lo monetario, lo cambiario y lo bancario. Su manejo evitó la contracción del PIB y la reestructuración de la deuda externa, como sí sucedió en otros países de la región.
Al igual que en los años treinta hubo innovaciones institucionales significativas, la creación del Fogafín, por ejemplo, para hacer frente a las quiebras de las entidades financieras. Todo ello en medio de desastres naturales y tragedias originadas en la irrupción de los crímenes del narcotráfico, el asesinato del ministro Lara Bonilla y la toma del Palacio de Justicia por el M-19, en 1985.
La economía se recuperó en 1986 y en los inicios del gobierno Barco el Congreso aprobó una importante reforma tributaria. Pero el desafío del narcotráfico al Estado se convirtió en violencia desenfrenada contra políticos, periodistas y jueces, con su secuela de asesinatos y ataques terroristas. Tres candidatos presidenciales fueron acribillados en la campaña electoral de 1990. Para el expresidente César Gaviria, los años “más violentos del siglo XX en Colombia” fueron los del período 1988-1991.
La salida de la crisis de fines de los años ochenta no era clara ni fácil. Sin embargo, brotaron las ideas y las propuestas. Se acudió primero a la legislación de excepción –bastante gastada, por cierto, después de 30 años de recurrir al estado de sitio– para proteger a los jueces y a sus familias.
Posteriormente, en un gobierno caracterizadamente de partido como el del presidente Virgilio Barco, se llegó a un acuerdo con el jefe del conservatismo, el expresidente Misael Pastrana, para reformar la Constitución, llamando a un plebiscito cuya realización no tuvo el visto bueno del Consejo de Estado. De ahí siguió el proceso de la séptima papeleta para convocar una asamblea constituyente y proceder a la reforma constitucional.
La votación de la papeleta en marzo de 1990 generó la base política que faltaba para avanzar hacia la Constituyente. Cambió el Gobierno, la Corte Suprema dictaminó que la Asamblea podía redactar una nueva Constitución y esta se reunió en el primer semestre de 1991 para promulgar la Carta que rige desde julio de ese año.
La crisis económica de ‘fin de siglo’, entre 1998 y 2002, fue la más profunda del siglo XX. El PIB se contrajo 4,2 % en 1999, una cifra sin precedente, y el desempleo llegó al 20 %. Muchos colombianos perdieron sus viviendas por la implosión del sistema de financiación que se conoció como Upac. Los bancos estatales, entre ellos los creados para superar la crisis de los años treinta, desaparecieron.
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La acción del Fogafin fue fundamental para reordenar el sistema financiero y recuperar su salud. El Banco de la República actuó con audacia y renovó su marco de política monetaria y cambiaria, lo que contribuyó a la recuperación del crecimiento. El Gobierno se movió en varios frentes y puso en práctica mecanismos de apoyo a los estratos más pobres al iniciar, por ejemplo, el programa Familias en Acción. Todo esto mientras se intentaba llegar a un acuerdo de paz con las Farc, a la postre fallido, al cual se puso fin en 2002 antes del cambio de gobierno.
Las dos primeras décadas del siglo XXI quedarían enmarcadas entre la crisis de ‘fin de siglo’ y la ‘crisis del coronavirus’, que no sabemos cuándo terminará.
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La crisis actual no puede asimilarse a ninguna de las mencionadas. Es no solamente sanitaria –por el virus y su contagio– sino económica y social. No hay para qué insistir en la magnitud de los desequilibrios que ha generado, en la caída nunca vista del PIB –el doble en este año que la de 1999–, en el desempleo de cerca de la quinta parte de la población económicamente activa, en el incremento de 10 o más puntos porcentuales de la pobreza, en el cierre de un gran número de negocios, en la aversión a riesgo de los inversionistas y, sobre todo, en la incertidumbre del futuro.
Pero del recuento de las crisis del siglo XX se desprenden lecciones que pueden ayudar a salir de lo más profundo de la crisis actual.
En primer lugar, la importancia de ‘pasar la página’. Mirar hacia adelante y no hacía atrás. Es hora de lograr el pacto político que ha debido alcanzarse cuando se avanzaba en las conversaciones para poner fin al conflicto armado y antes del plebiscito de 2016. Una sociedad polarizada es una sociedad bloqueada, incapaz de llegar a los acuerdos que se necesitan en la hora actual para delinear una hoja de ruta hacia el futuro. Es positiva la voluntad del expresidente Santos de sentarse a la mesa con el presidente Duque y con el expresidente Uribe. Alberto Lleras y Laureano Gómez lo hicieron, lo mismo que el expresidente Misael Pastrana y el presidente Barco.
En todas las crisis surgieron nuevas ideas y esquemas para cambiar aquello que se había comprobado estaba mal y no funcionaba. Durante y después de las crisis se aprobaron reformas y se cambiaron o crearon instituciones En estos meses hemos visto brotar la creatividad de los economistas colombianos para hacer frente a la informalidad laboral, al desempleo, a la desprotección social, a la debilidad del crecimiento de la economía. Fedesarrollo ha planteado, por ejemplo, una agenda reformista del mayor interés para elevar el ritmo de crecimiento y reducir la desigualdad.
Hay que recoger todas esas sugerencias, analizarlas en conjunto con los representantes de los partidos políticos, con el Gobierno y con el sector privado para armar una estrategia compartida para los próximos años. Partiendo de la base de que superar la crisis exigirá que “todos pongan”, que el juego desbordado de intereses económicos o electorales no conduce a una solución.
Con una estrategia consensuada habría que ver el tipo de cambios legales y constitucionales que puedan requerirse en su implementación. Antes no. Habrá que examinar qué tan maltrecha quedará la economía después de muchos meses de desequilibrios y las necesidades de reestructuración del Estado, de muchos sectores productivos y de muchas empresas. Y diseñar políticas inteligentes, que consulten tanto la técnica como la práctica para construir el país y entrar por una nueva vía de progreso con igualdad y bienestar social.
CARLOS CABALLERO ARGÁEZ
Especial para EL TIEMPO