El 2024 pasará a la historia como uno de los períodos en los que el Presupuesto General de la Nación fue un tema protagonista, pero no por sus asignaciones a inversión, ni por una sólida estrategia de manejo de deuda o por estipendios aterrizados de gastos de funcionamiento. Todo lo contrario: se destacó por brillar gracias a las alertas que generó entre las autoridades fiscales y centros de estudio económico.
Si bien parece que ya todo quedó zanjado con la negativa del Congreso para aprobar los $523 billones solicitados por el Ministerio de Hacienda, todavía están frescos en la memoria los escándalos de las cuentas aprobadas en el 2023, que acabaron en serios líos para el gobierno central, así como los recortes que se tuvieron que hacer a las vigencias en curso tras la caída en el recaudo tributario, que todavía sigue a la baja.
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Así mismo, no se puede pasar por alto que las discusiones frente a este proyecto se quedaron con
mucha tela por cortar si se tiene en cuenta que el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece que
el proceso para sacar avante un acuerdo se pudo extender hasta el 20 de octubre, pero que las posiciones inamovibles del Ejecutivo y el Legislativo no dejaron que hubiese punto medio.
Con todo lo anterior, ahora el país se encuentra en un escenario en el que ya el Gobierno dejó claro
que expedirá el presupuesto de $523 billones para el 2025 por decreto y, tanto en el Senado como en la
Cámara se decidió no presionarlo para que se haga de forma diferente y cumpliendo todos los pasos que establece la ley, mientras que analistas proyectan que los resultados de esta apuesta podrían caerse por vicios de inconstitucionalidad, además de que todavía existen otros riesgos latentes.
Presupuesto General de la Nación.
Errores del pasado
Una de las primeras discordias que rondan las cuentas presupuestales parte de los ingresos proyectados por recaudo tributario, el cual, según autoridades como el Comité Autónomo de Regla Fiscal (Carf) tiene cálculos inciertos que podrían traducirse en un desbalance hacia el futuro que termine con recortes como los que se tuvieron que hacerse en esta vigencia, ya que se estaría sobreestimando el potencial de la Dian.
Argumentando su alerta, este organismo es tajante. “El Proyecto de Ley del PGN para el 2025 contempla
un aumento de $24 billones en el gasto primario del Gobierno Nacional Central (GNC). El gasto primario aumenta de $320,5 billones en el escenario del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2024 a $344,4 billones en el escenario del PGN 2025”, señala el Carf en este apartado.
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Para justificar este aumento del gasto, desde el Gobierno se la están jugando por movidas como que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) recaude $28 billones, cifra que apenas rondaría los $6 billones. Es decir que, si todo sigue como va, ya se vislumbra un primer hueco de más de $22 billones.
Esto sin contar que hoy el país enfrenta un creciente déficit fiscal que se ha generado por cuenta del aumento del gasto y que, pese a los llamados para que haya un apretón del cinturón, la actitud del Gobierno Nacional parece ir en una dirección totalmente contraria, gracias a la cual ya se tienen datos negativos, tal y como se observa en un informe de Investigaciones Bancolombia.
Debate monto Presupuesto General de la Nación.
“El cierre fiscal del primer semestre dejó un desbalance total de 3,3% del PIB, el más alto para un primer semestre desde el 2004. En efecto, en los primeros seis meses del año el desbalance total del Gobierno Nacional Central alcanzó los $55,7 billones, un 58,7% del déficit total contemplado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Este ritmo de causación del desbalance es el más alto de lo corrido de este siglo, toda vez que usualmente en el primer semestre de cada año se causa sólo el 32% del déficit”, indica.
Ley de financiamiento
Otro aspecto del Presupuesto General de la Nación que no gustó ni a los congresistas ni a los centros de estudio económico fue que $12 billones del estimado para el otro año dependieran de una ley de financiamiento que todavía deja más dudas que certezas y que, si se llega a caer, abriría la puerta a demandas de inconstitucionalidad por violación del principio de sostenibilidad.
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Vale la pena resaltar que, según lo establecido en la Constitución y demás normas que regulan las cuentas presupuestales, los egresos o gastos no pueden superar bajo ninguna circunstancia los ingresos. Esto con el fin de garantizar que no se ponga en riesgo la estabilidad fiscal y no exista peligro de abuso de herramientas como la deuda, ni se juegue con la confianza inversionista o las calificaciones crediticias.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el Ministerio de Hacienda sólo justificó ingresos por $511 billones para el otro año, pero pidió aval para gastar $523 billones argumentando que el faltante llegaría por la ley de financiamiento, básicamente dejó al Congreso de manos atadas, ya que, si no avala la reforma tributaria, pone contra las cuerdas nuevamente a la caja del Estado.
Presupuesto General de la Nación 2024
Si bien la ley de financiamiento dará un respiro de más de $10 billones a las arcas del Estado, el dinero que se generará por cuenta de los cambios tributarios es apenas el 45% de este monto, siendo el impuesto a juegos de suerte y azar en línea el que más efectivo, ya que entraría más de $14 billones por este concepto en los próximos seis años.
Así mismo, en lo que concierne a los tributos que sumarán recursos a la Nación están las modificaciones al Impuesto de Renta a Personas Naturales, que generarán $900.000 millones en el 2025, al Impuesto al Patrimonio, que aportarán $875.000 millones, así como las del ya mencionado de los juegos de azar, que el otro año contribuirán con $2,07 billones.
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Con la ley de financiamiento, el Gobierno también busca incorporar un componente verde dentro de la Regla Fiscal actual, con el fin de promover inversiones que reduzcan el pasivo ambiental y apoyen estrategias de mitigación del cambio climático. Esto se alinea con la intención de fomentar una transición energética justa hacia energías renovables.
Para lograrlo, se propone un espacio de gasto adicional que se excluya del Balance Primario Neto Estructural, permitiendo mayor flexibilidad en el financiamiento climático.
Presupuesto General de la Nación
La propuesta sugiere que el componente verde no supere el 0,3% del PIB anual entre el 2025 y el 2030, y un 0,15% adicional entre el 2031 y el 2035. Esta medida permitirá al Gobierno realizar inversiones en sostenibilidad sin que se contabilicen en el balance fiscal, facilitando así la posibilidad de endeudarse para proyectos ambientales sin comprometer las metas fiscales tradicionales. Ello no ha caído para nada bien entre los diversos sectores sociales.
Polémica y confusiones
Si bien ya está claro que el Legislativo no apoyó la apuesta presupuestal de Minhacienda y Planeación Nacional, ni siquiera con la amenaza de recortar la inversión, los empresarios, representados por Bruce Mac Master, presidente de la Andi, resaltaron que el país se enfrenta a un escenario nunca antes visto y, por tanto, en el Congreso y el Gobierno deben tener en cuenta que hay mucho en juego, empezando por la estabilidad fiscal.
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“El Gobierno necesitaba la aprobación del Congreso de la República para saber cuánto gasta y entre los años 2022 y 2023 creció su presupuesto en 19%, y del 2023 al 2024 también en 19%, y hoy estamos en un problema fiscal inmenso. El presupuesto ha crecido 40% y en este momento se propone que crezca a $523 billones. La pregunta más sencilla, pero también la más básica, debería ser: ¿puede el Gobierno y puede Colombia darse este lujo?”, afirma Mac Master en sus alertas.
El vocero de los empresarios indica que el presidente Petro debe tener en cuenta que no hay plata y que lo más sensato es reducir los gastos, ya que si se elevan los niveles de endeudamiento se generaría un escenario contraproducente para la economía, que, por el contrario, necesita estrategias de reactivación urgente.
Presupuesto General de la Nación.
Por otra parte, desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana pidieron no pasar por alto que la amenaza a lidiar es el riesgo de financiamiento y que, por ejemplo, si al final queda como va habrá un crecimiento del 3% en términos reales, que se irán en su mayoría a funcionamiento, pese a que el Gobierno dice que hay una gran presión hacia aliviar por cuenta de los compromisos de deuda.
“En el escenario de que el Congreso no apruebe la ley de financiamiento, la caída en el rubro de inversión pública podría llegar al 30%. En este sentido, el cumplimiento de la regla fiscal en el 2025 dependerá de una reducción del gasto y de la realización de ajustes fiscales adicionales si se concretan los riesgos de desfinanciamiento señalados”, explican desde ese observatorio.
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También vale la pena tener en cuenta en todo este debate del Presupuesto General de la Nación es que insistir en que el monto de $523 billones obligaría a la aprobación de una ley de financiamiento y esto podría interpretarse como la imposición de impuestos vía decreto, situación que generaría vicios de inconstitucionalidad y derivaría en más incertidumbre para los inversionistas.
Para evitar que esto suceda, expertos que conversaron con Revista Portafolio insisten en que una salida sensata es fijar este monto en menos de $511 billones para cumplir con la legalidad y evitar problemas de tipo constitucional.
Presupuesto General de la Nación
Para la presidenta de la Cámara Colombo Americana, AmCham Colombia, María Claudia Lacouture, “la negativa del Congreso para avanzar con el proyecto de presupuesto ante las alertas de desfinanciación, debe llevar al Gobierno Nacional a analizar las necesidades del país para ajustar el monto del mismo” y entender que se pueden estar cometiendo errores.
“Con un bajo recaudo fiscal y un crecimiento económico limitado, no es viable imponer más impuestos a personas y empresas. Es necesario un presupuesto enfocado en la austeridad, eficiencia en el gasto y fortalecimiento de la inversión productiva, para impulsar el empleo, el consumo y la viabilidad empresarial. Un presupuesto responsable también enviará un mensaje positivo a los mercados e inversionistas”, advierte Lacouture.
¿De quién es la culpa?
Acá se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-1645 del 2000, establece el proceder en casos de no expedición del presupuesto. Si se demuestra negligencia en el cumplimiento de las funciones, la responsabilidad recae en quien no cumplió los plazos. Esta norma garantiza que el proceso siga criterios claros y se evite un vacío presupuestal.
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Presupuesto General de la Nación.
Cuando la falta de aprobación es culpa del Gobierno, la Corte ordena aplicar el presupuesto del año anterior, aunque se permite ajustar gastos reduciendo partidas y fusionando empleos. Esta medida busca mantener un control fiscal adecuado ante la ausencia de un nuevo presupuesto aprobado por el Congreso.
En los casos en los que el Congreso no aprueba el presupuesto en el plazo establecido no se considera negligencia, sino parte de su autonomía constitucional. En este escenario, el presupuesto propuesto por el Gobierno entra en vigor automáticamente, sin necesidad de modificarlo ni repetir el proceso.
La sentencia también aclara que se debe agotar el proceso completo de debate presupuestal durante los tres meses establecidos por la Constitución. Si se demuestra que la negligencia provino del Ejecutivo y eso afectó la aprobación, el Gobierno pierde la facultad de determinar el monto de los gastos para la siguiente vigencia.
Reducción regional
Un último punto a tener en cuenta en este debate es que, si todo sigue como va, los recursos de inversión se reducirían en 29 de los 32 departamentos del país el próximo año. Esto debido a la caída que presentaría este rubro en el presupuesto del 2025 y que, en la visión regionalizada que presentó el Ministerio de Hacienda al Congreso –sin contar a Bogotá, Vichada, Vaupés y Bolívar–, hay recortes en las asignaciones de gran parte del territorio.
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Congreso de la República.
Por ahora, la peor parte se la llevarían algunos departamentos de la región Caribe. La lista la encabezan Sucre, con un descenso del 37,4%, Córdoba, con una caída del 36,9%, y Atlántico, con un 32,6% menos. Otras zonas del país que registrarían bajas significativas incluyen a Putumayo (32,4%), Meta (31,3%), Cesar (27,7%), Cundinamarca (26,5%), Santander (26,3%) y Antioquia (25,5%).
Esta polémica ha llevado a que los gobernadores y alcaldes pidan al presidente Gustavo Petro que honre su palabra de apoyar la superación de la pobreza en los municipios y departamentos, mientras que desde la Casa de Nariño se ha dejado claro que hay varios desafíos de caja por superar y que, conforme se vaya avanzando, así mismo podrá aumentar sus asignaciones y compromisos con las regiones.
Pese a estos desafíos, el Ministerio de Hacienda se ha mostrado tranquilo y estar convencido de que no se ha puesto en juego la estabilidad fiscal de la Nación, ya que cree tener el respaldo suficiente en el Congreso para que le apruebe la ley de financiamiento y se cuadre la caja el otro año gracias al buen trabajo que realizará la Dian.
DANIEL HERNÁNDEZ NARANJO
Periodista de Portafolio
