La pandemia de covid-19 dejará a la economía mundial golpeada y herida. La adopción de políticas fiscales incorrectas agravaría el daño a corto plazo e impediría la recuperación a largo plazo.
Apenas unos meses después del inicio de la crisis, los balances del sector público están bajo fuerte presión. A medida que las cuarentenas y otros protocolos de distanciamiento social redujeron la actividad económica, muchos gobiernos de países avanzados lanzaron medidas de estímulo fiscal y monetario a gran escala. Mientras tanto, los ingresos fiscales se desplomaron y el desempleo se disparó, lo que generará una fuerte presión sobre el gasto público futuro.
El panorama es especialmente sombrío para los países en desarrollo, muchos de los cuales carecen del espacio fiscal para adoptar estímulos ambiciosos y temen ser víctimas de una fuga de capitales si lo intentan. Algunos están adoptando incluso paquetes de austeridad fiscal, lo que hará que sea prácticamente imposible reactivar sus economías y restaurar las arcas de los gobiernos.
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La realidad inevitable es que, tanto en los países desarrollados como en desarrollo, reactivar la demanda y, por lo tanto, el crecimiento del PIB, costará mucho dinero. Directa o indirectamente, ese dinero provendrá principalmente de los presupuestos gubernamentales. Incluso cuando las grandes empresas privadas se comprometen a invertir, esperan exenciones de impuestos, garantías de préstamos y otros incentivos costosos.
En algunos países, como en los Estados Unidos, se están cumpliendo los deseos de los sectores de altos ingresos. Pero en el contexto actual los recortes de impuestos harán poco para estimular la inversión. Hay demasiado exceso de capacidad y muy poca certeza sobre la demanda futura.
Es imposible predecir cuánto caerán los ingresos tributarios mundiales como resultado de la crisis del covid-19. Pero, entre las exenciones para las corporaciones y la caída de los ingresos, se puede suponer que la disminución de los recaudos de impuestos será mucho mayor que la caída del 12 por ciento que experimentaron durante la crisis financiera mundial de 2007-09.
Claramente, los gobiernos necesitan encontrar maneras de aumentar sus ingresos. Reducir los impuestos para las empresas no es la mejor alternativa. Tampoco es aumentar los impuestos a los trabajadores rasos, pues exacerbaría la desigualdad en la distribución de los ingresos y la riqueza, que ya se está ampliando.
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Como argumentamos en el último informe de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional, los gobiernos deberían centrarse en aumentar los recaudos provenientes de los impuestos a las empresas, incluso mediante la introducción de sistemas fiscales más progresivos e imponiendo un piso a las tasas, que ayude a frenar la competencia tributaria entre países.
Obviamente, existen alternativas de nuevos impuestos. Algunas multinacionales han prosperado durante la pandemia. Durante el primer trimestre de 2020, cuando la mayor parte de la actividad económica se detuvo, las ventas de Amazon aumentaron un 26 por ciento. Las empresas farmacéuticas multinacionales están luchando por desarrollar pruebas de diagnóstico, terapias y una vacuna, con la expectativa de que las patentes generarán ganancias atractivas. Y el índice accionario S&P500 ha recuperado todas las pérdidas en las que incurrió al comienzo de la crisis.
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Además, muchas multinacionales operan como cuasi monopolios u oligopolios y extraen, por lo tanto, grandes rentas sobre las cuales pagan poco o nada de impuestos. De hecho, al explotar los vacíos en los sistemas tributarios y los paraísos fiscales o las jurisdicciones de bajos impuestos, las empresas más grandes a menudo logran pagar menos impuestos que las pequeñas y medianas.
Esto es injusto y socava la creación de empleo. Estas rentas deben gravarse a través de impuestos progresivos sobre las ganancias, con tasas más altas para las empresas más grandes y más bajas para las empresas más pequeñas que operan en sectores altamente competitivos.
Tampoco es aumentar los impuestos a los trabajadores rasos, pues exacerbaría la desigualdad en la distribución de los ingresos y la riqueza, que ya se está ampliando.
Una respuesta efectiva a la evasión fiscal requiere de la cooperación internacional. Pero las reformas multilaterales, que se discuten actualmente en través del Marco Inclusivo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) sobre Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios no se adoptarán sino hasta finales de este año, en un caso optimista. La decisión de Estados Unidos de retirarse de estas negociaciones ha complicado aún más las cosas. Y cualquier ingreso adicional que generen las reformas no llegaría hasta 2022, en el mejor de los casos.
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Mientras tanto, los gobiernos deberían moverse en forma individual, o en el caso de la Unión Europea a nivel regional, para introducir una tasa impositiva mínima efectiva del 25 por ciento sobre las ganancias globales de las multinacionales. Tal esfuerzo se basaría, de hecho, en las reglas de impuestos mínimos de Estados Unidos.
Los gobiernos no deberían detenerse allí. Siguiendo los pasos de Francia, India y el Reino Unido, deberían introducir impuestos progresivos a los servicios digitales, lo que obligaría a las empresas digitales a pagar su parte justa en aquellos lugares donde se encuentran sus clientes. Debido a que las multinacionales digitales a menudo enfrentan costos marginales insignificantes, este impuesto es equivalente a gravar las ganancias. Por lo tanto, no genera distorsiones.
Aumentar la transparencia también contribuiría a combatir la evasión fiscal. Con ese fin, los gobiernos deberían exigir a las multinacionales que reciben apoyo durante la pandemia que publiquen informes país por país en los que revelen dónde registraron las ganancias y pagaron los impuestos (si lo hicieron).
La Ocde también puede ayudar en este frente. En 2018, casi 100 jurisdicciones intercambiaron información en forma automática sobre 47 millones de cuentas financieras por un valor de aproximadamente 4,9 billones de euros (5,5 billones de dólares), a través del Foro Global de la Ocde sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales. Sin embargo, los datos agregados sobre la riqueza privada que se tiene en el extranjero, por país de origen y destino, no están disponibles públicamente. La Ocde debería publicarlos.
Hacerlo permitiría a los contribuyentes exigir cuentas a sus gobiernos por no gravar a los activos extraterritoriales no declarados. También facilitaría la adopción efectiva de impuestos a la riqueza progresivos y ayudaría a los gobiernos a monitorear la tasa efectiva de impuestos que sobre las personas de más altos ingresos en sus jurisdicciones.
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Los costos de la pandemia ya están siendo asumidos de manera desproporcionada por los más pobres y vulnerables. La carga económica de los paquetes de rescate y ajuste fiscal no debe recaer sobre ellos. Con sistemas impositivos corporativos progresivos bien aplicados, los gobiernos pueden garantizar que aquellos que tienen más, y han evitado pagar su parte justa, comiencen a hacerlo.
JOSÉ ANTONIO OCAMPO* Y TOMMASO FACCIO**
© Project Syndicate
Nueva York* Ex Ministro de Agricultura y Hacienda de Colombia, ex Director de Planeación Nacional. Fue Director Ejecutivo de la Cepal y Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas.
** Jefe de la Secretaría de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (Icrict).