La primera definición que entrega el diccionario de la Real Academia sobre la palabra ‘regla’ es la de “instrumento rígido y de forma rectangular que sirve para trazar líneas rectas, o para medir la distancia entre dos puntos”. A renglón seguido, el ente rector de la lengua española también describe el término como “aquello que ha de cumplirse por estar convenido en una colectividad”.
Según la institución, hay por lo menos una decena de significados adicionales de esas mismas cinco letras. Y el número es todavía mayor cuando se incluyen expresiones matemáticas como “regla de tres” o las que tienen que ver con el ordenamiento social o deportivo, que es el caso de “regla de juego”.
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Quizás por ello fue fácil para algún técnico acuñar en su momento el principio de “regla fiscal”, como una manera de sintetizar los compromisos que hace una economía con respecto al manejo de sus cuentas públicas. Si hace cuatro décadas apenas un puñado de países había adoptado voluntariamente esa especie de camisa de fuerza para mostrar seriedad en sus asuntos, hoy en día el número asciende a más de un centenar, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional.
Colombia no fue ajena a dicha tendencia. En 2011 fue sancionada la Ley 1473 que identificó los mecanismos para determinar una serie de valores relacionados con el peso de la deuda o el déficit máximo de las finanzas estatales en un determinado año, al igual que su senda futura.
También se previeron cláusulas de salida temporales que fueron puestas en práctica en más de una ocasión ante la aparición de circunstancias excepcionales. Parte de los preceptos originales acabaron siendo remozados en una ley de 2021 –la 2155– que trató ese y otros asuntos cuando la pandemia empezaba a quedar atrás.
Economía colombiana.
¿Borrón y cuenta nueva?
No obstante, nada de lo sucedido se compara con el anuncio hecho por el ministerio de Hacienda durante la semana que termina, en el sentido de ir pronto al Congreso con un proyecto orientado a flexibilizar la regla fiscal. Para el titular de la cartera, Ricardo Bonilla, se debe ampliar el margen de maniobra actual ante el bajo ritmo del crecimiento económico, pues de otra manera habría que sacar la tijera para recortar programas e inversiones aquí y allá.
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Bajo la lógica del funcionario, una mayor holgura en los parámetros vigentes le permitiría a la administración Petro adelantar de manera más decidida una política en favor de la reactivación productiva. De tal manera, el gasto gubernamental se combinaría con otros estímulos con el fin de impulsar a una serie de sectores como el turismo.
El lío es que la nueva postura rompe con lo señalado desde el arranque de la administración. Para no ir muy lejos, al participar en un evento para atraer inversionistas que tuvo lugar en Londres durante la tercera semana de abril, Bonilla afirmó que “estamos comprometidos con la regla fiscal y con la reducción del tamaño de la deuda”.
Ahora, por lo visto, hay otra manera de ver las cosas, algo en lo cual influyen un panorama todavía más exigente y un clima político de mayor polarización, como quedó claro tras el discurso pronunciado por Gustavo Petro el primero de mayo, cuando el mandatario redobló su apuesta en favor de las transformaciones que promueve.
Una mirada detallada a las cifras muestra que una serie de problemas aparecidos unos meses atrás se han hecho más agudos. Debido a ello, todo apunta a que las fronteras delimitadas por la regla fiscal para 2024 serán sobrepasadas a menos que se adelanten una serie de recortes significativos en las partidas presupuestales aprobadas para este año.
Como aquello de apretarse el cinturón no le cae nada bien al actual inquilino de la Casa de Nariño, la salida propuesta resulta equivalente a abrirle agujeros adicionales a la correa. El riesgo es que en lugar de ponerse a dieta para que la ropa deje de quedarle ajustada, el fisco rompa las costuras y el país quede al descubierto.
Puesto de manera muy esquemática, en eso consiste una encrucijada particularmente desafiante. Lo que está en juego es nada menos que la sostenibilidad de las finanzas públicas, junto con la credibilidad construida a lo largo de décadas, nacida de la capacidad que ha mostrado Colombia de sortear sin mayores traumatismos crisis venidas de afuera o choques de carácter interno.
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De lo que se trata, en última instancia, es de conservar el prestigio de que el país es “buena paga” y cumple con sus compromisos a tiempo. No se trata solo de promesas, sino de lo que muestren los números, que son los que sirven para hacer el diagnóstico oportunamente y prescribir el tratamiento indicado.
Ignorar los remedios equivale a jugar con candela. América Latina está llena de ejemplos que muestran lo que sucede cuando no se adoptan los correctivos en forma adecuada. Fuera de que los sobresaltos traen devaluaciones, inflación, desaceleración y pobreza, las cirugías se vuelven mucho más dolorosas si los problemas, en lugar de arreglarse, se dejan para más adelante.
Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda.
Los números son elocuentes. En febrero los analistas se sorprendieron cuando el Ministerio de Hacienda dio a conocer el plan financiero de 2024 en el cual se ponían en blanco y negro no solo la manera en que cerraron las cifras gubernamentales el año pasado, sino las proyecciones respecto al actual.
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A primera vista las noticias eran buenas, pues en 2023 el déficit fiscal acabó siendo inferior a lo esperado, al igual que el saldo de la deuda pública. Como proporción del producto interno bruto (PIB), las cifras fueron 4,3 por ciento y 53,1 por ciento, respectivamente. Daba la impresión de que se mantenía un camino de reducciones en ambos indicadores tras los gastos que fue necesario asumir cuando tuvo lugar la emergencia sanitaria asociada al covid-19.
Igualmente, los observadores aplaudieron el empeño en disminuir el saldo en rojo del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, por cuenta de los reajustes en el precio de la gasolina corriente. Si bien el alza en el ACPM quedó pendiente, el faltante cayó en casi 16 billones de pesos hasta 20,5 billones, frente a lo registrado en 2022.
Sin embargo, una mirada más detallada mostró que el año pasado los ingresos estatales no se comportaron como se esperaba y que una parte importante de los ahorros estuvo relacionada con una tasa de cambio más baja, lo cual hizo menos onerosas las obligaciones denominadas en dólares. Que el dólar se haya debilitado tuvo que ver con el entorno global, el cual determinó cierto fortalecimiento de las monedas de las naciones emergentes.
Además, para el presente año los pronósticos acabaron siendo más oscuros. De entrada, la meta de déficit se elevó al equivalente del 5,3 por ciento del PIB y la relativa a la deuda a 57 por ciento. Como dijo alguien en aquella ocasión: “dimos un pasito adelante para después echar cinco pasos atrás”.
Dentro de los cálculos que presentaron, las autoridades hablaron de menores recaudos esperados por 32 billones de pesos y gastos que se reducirían en 16 billones, lo cual explica el mayor faltante. Aun así se argumentó que el desfase estaba autorizado por la regla fiscal que permite cierta flexibilidad dependiendo del comportamiento de algunos factores en la ecuación.
Pero incluso en ese momento los pronósticos se vieron inflados. En contra de los reparos de los técnicos, el Ministerio siguió insistiendo en que recibiría diez billones de pesos como resultado del arbitramento de litigios entre la Dian y los contribuyentes. A ello se sumó la promesa de que la lucha contra la evasión daría mucho mejores resultados.
Como consecuencia, más de uno habló de recortes adicionales para cumplir con el déficit establecido. Fedesarrollo, para citar un caso concreto, planteó un ajuste de 15,8 billones de pesos, equivalente a un 0,9 por ciento del PIB.
Nada de eso ocurrió y las cosas se ven peor ahora. Según se viene de reportar, el recaudo tributario correspondiente al primer trimestre ascendió a 67,2 billones de pesos, inferior a los 71,9 billones esperados. Renglones como el IVA o los impuestos atados al comercio exterior van mal, lo cual es la expresión de una economía que avanza a ritmo muy lento.
Así las cosas, parece imposible que de seguir por la misma dirección el agujero en las finanzas públicas se ubique en el 5,3 por ciento del PIB definido en febrero. No solo los ingresos van mal, sino que el Gobierno no ha hecho un gesto de economizar, un propósito que exige sacar la tijera desde muy temprano.
(Vea: Colombia tendría ‘crecimiento modesto’ en 2024, pero repuntaría en 2025, según la Ocde).
Munir Jalil, economista jefe para los países andinos en BTG Pactual, señala que “podríamos estar hablando de un déficit para este año que rondaría el equivalente del 6 por ciento del PIB si no se toman medidas”. Suplir el faltante elevaría el endeudamiento estatal en una proporción similar.
Economía colombiana
Como ajustarse a lo fijado hace tres meses requeriría un recorte presupuestal de una magnitud nunca vista, de más de 30 billones de pesos, debería ser aprobado por el Consejo de Ministros en pleno, el Ministerio de Hacienda se encuentra entre la espada y la pared. Esperar a que el atraso en la ejecución presupuestal ayude a enmendar la plana no será suficiente, como tampoco se ve factible que Gustavo Petro se incline por la ortodoxia, justo cuando el Pacto Histórico busca mostrar más resultados.
Debido a ello, todo apunta hacia un incumplimiento de la regla fiscal, a menos que el Congreso decida ampliar ese margen sustancialmente. No es claro lo que pasaría si este no actúa y el Ejecutivo desatiende la que es una ley de la República, aunque es de suponer que los entes de control tomarían cartas en el asunto.
Aparte de eso, lo verdaderamente importante es la reacción de los mercados, tanto en el ámbito interno como externo. Para Munir Jalil, “no cumplir con la regla fiscal genera ante todo un golpe reputacional y asociado a este un potencial incremento en los costos del endeudamiento, sin contar con las consecuencias que podría tener a nivel de calificación crediticia”.
(Vea: Plan para reactivar la economía se basará en ‘proyectos de ley que generen inversión’).
Estar obligados a pagar más no es un asunto menor. Para este año ya el rubro de intereses será equivalente a casi el 26 por ciento de los ingresos tributarios, una proporción que tenderá a subir si el saldo de las acreencias es mayor y las nuevas contrataciones nos salen más caras.
Basta mirar que, en lo que corresponde a márgenes de riesgo, el nuestro triplica el de Chile, duplica el de Perú y México, y está por encima del de Brasil. Disminuir al máximo la probabilidad de entrar en un círculo vicioso serviría para reducir esa brecha y despejaría la situación de alarma fiscal en Colombia.
Porque el desafío de mantener la casa en orden no es algo que se limite tan solo a 2024. El año que viene las perspectivas son mucho peores y eso sin incluir lo que valdría la reforma de la salud o el impacto de darles una suma a los adultos mayores que está en la propuesta pensional.
Y, claramente, el problema no se arregla a punta de discursos sino de decisiones. Menos todavía sacando ideas del sombrero como la de renegociar los pagos de lo que se le debe al Fondo Monetario o no girarle a Ecopetrol lo que la empresa ha puesto para financiar el déficit del Fondo de los Combustibles. Más allá de cuál sea el enfoque del Gobierno, sus sesgos, intenciones o teorías, las matemáticas dan su veredicto sin importar la ideología.
A saber, que la plata hoy no alcanza y que, tal como le pasa a cualquier persona que tiene dificultades financieras, la única solución de fondo es la de buscar ingresos o recortar gastos. Todo lo demás amenaza la economía colombiana y el bienestar de sus habitantes. Por eso es que las reglas son reglas y se hicieron para cumplirlas.
RICARDO ÁVILA
Analista Sénior de EL TIEMPO
