Nubarrones legales y técnicos en el Presupuesto del 2024 | Finanzas | Economía

A los dolores de cabeza que se le han generado al Gobierno por los temas presupuestales, como la baja ejecución del 2023, o los recortes obligados tras los fallos judiciales en temas como la no deducibilidad de las regalías, en las últimas semanas se ha sumado otro por cuenta de la reglamentación del Presupuesto del 2024.

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Lo anterior por dos errores, uno de tipo legal en la reglamentación, y otro de orden técnico que deja ‘en el aire’ el destino de $13 billones de inversión, es decir algo más del 13 % de los $99 billones aprobados, y cuya ejecución eficiente es clave para reactivar al país.

Sobre el primero, Portafolio tuvo acceso a dos documentos que demostrarían que tanto el Decreto de Liquidación Presupuestal, como el anexo, (parte vital del Presupuesto General de la Nación) no cumplen con lo que ordena el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) para su emisión, antes de que acabara el año pasado.

Al revisar el Decreto 2295 del 29 de diciembre de 2023, conocido como decreto de liquidación, se aprecia que este, en su articulado detallado, contiene el anexo que discrimina parte del gasto presupuestal para 2024, mientras que la ley obliga a que estos dos documentos vayan separados. 

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En este punto vale la pena destacar que, según el artículo 67 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, “corresponde al Gobierno dictar el decreto de liquidación del presupuesto general de la Nación” y advierte que en la preparación de este decreto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de la Dirección General del Presupuesto Nacional, debe cumplir tres requisitos obligatorios.

El primero es que “tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso” y luego de esto, “insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho” en el legislativo, lo cual no pasó.

Expertos consultados, quienes pidieron reservar su identidad, explicaron que esto se hace con el fin de que el Decreto sea una copia exacta de la ley que se expide desde el Senado y la Cámara de Representantes, cosa que no sucedió con la normativa en cuestión, para hacer efectivo un texto que tiene poder en otra rama del poder público. Es decir, para volver decreto una ley nacional.

Por otra parte, volviendo al Decreto 111 de 1996, allí se señala que el decreto de liquidación “se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo (L. 38/89, art. 54; L. 179/94, art. 31)”. 

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Esto es algo que tampoco sucede en el documento expedido por el Gobierno y que Portafolio tiene en su poder. Analistas y conocedores de temas presupuestales sostienen que es la primera vez en la historia que sucede algo parecido con este proceso y que se abre una situación delicada, ya que podría derivar en demandas para la Nación, que pongan en jaque la ejecución del presupuesto de este año.

Además, se pudo establecer que un informe que se movió al interior del Gobierno Nacional, e incluso llegó hasta la Presidencia, advierte estas falencias, que no pueden ser subsanadas, ya que la emisión del decreto de liquidación se debe dar antes del 31 de diciembre del año anterior a la vigencia presupuestal en cuestión, o sea, en 2023.

Este documento sugiere cambiar, cuanto antes, el artículo 1 del Decreto 2295 del 29 de diciembre del año pasado, ya que de lo contrario violaría lo establecido en la legislación.

No obstante, recuerda que cualquier modificación sobre el anexo, que por ahora no existe, queda restringida para el Ejecutivo, es decir, las entidades de la Presidencia.“Tenían que emitir tres documentos, no dos. Era necesario que el decreto fuera una copia exacta de la ley aprobada en el Congreso y eso no se hizo. Se mezclaron dos documentos, uno técnico y otro normativo, y ahí es donde se fueron en contra de lo que manda la ley”, dijo un experto consultado, quien pidió reservar su identidad.

Según la Secretaría del Senado, el Decreto 111 de 1996 es una normativa de carácter orgánico, es decir, que cumple diversas funciones, como reglamentar las leyes estatutarias (de mayor jerarquía), o “dar el criterio para establecer límites a la potestad reglamentaria del Ejecutivo”, que es lo que hace en este presupuesto.

“Las leyes orgánicas han sido entendidas como textos normativos que están llamados a desarrollar la Constitución misma sobre determinados temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado”, dice esta cámara legislativa. 

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Por esta razón, cualquier cambio que se quiera hacer a este tipo de normas, ya sea para su ejecución o reglamentación, debe ser aprobado por mayorías en el Congreso o de lo contrario se estarían violando las leyes y esto podría ser demandado ante las Cortes, generando traumatismos.

Con esto queda claro que, tal y como sostiene el informe del Minhacienda en poder de Portafolio, que la emisión del Decreto de Liquidación Presupuestal para 2023 está modificando el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo cual no se puede realizar, salvo que se presente un proyecto de ley al Senado y la Cámara; y que desde allí se apruebe tras sus respectivos debates.

La ley que decretó el Presupuesto General de la Nación de 2024, cuyo monto asciende a $502,6 billones, fue aprobada el pasado 18 de octubre en el Congreso de la República, y si bien allí se determinó cuáles serían los rubros para cada sector del Gobierno, sólo hasta el 29 de diciembre se detalló, aunque no en su totalidad, cómo se usarían estos recursos con los que se espera, según el Ministerio de Hacienda, impulsar la transformación productiva. 

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Cabe recordar que si bien el monto de $502,9 billones que se propuso el Ministerio de Hacienda, por orden de Casa de Nariño, para este presupuesto era ambicioso, diversos momentos han llevado a que se tenga que recortar y a que expertos del Gobierno tengan que hacer cálculos para mantenerlo a flote.

Estos recursos habían sido destinados de la siguiente manera: para Educación $70,4 billones, seguidos por el sector Salud con $61,5 billones, Defensa $56 billones, Hacienda $47,5 billones y Trabajo $44,3 billones, entre otros sectores.

No obstante, todavía hay incertidumbre sobre si se podrán recolectar los $15 billones que se esperan por litigios y arbitramentos desde la Dian, y no se puede pasar por alto que a finales del año pasado la Corte Constitucional tumbó la no deducibilidad de las regalías, lo que llevó a otro recorte de más de $3 billones. 

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Ante esto, organismos como el Comité Autónomo de Regla Fiscal han advertido que para 2024 se deberán recortar por lo menos $23 billones o de lo contrario no se podrá cumplir con la regla fiscal.

Según el Comité, el principal factor de riesgo es la programación de gastos estructurales financiados con ingresos no estructurales e inciertos por el rubro de arbitramento de litigios.

Para los expertos que hacen parte del comité, en el escenario para 2024 habría un aumento de la deuda neta de entre 2 y 4 puntos del PIB. “Esta perspectiva resulta preocupante, debido a que reversa la tendencia observada con posterioridad a la pandemia y, especialmente, lo alcanzado en el 2023, como se señaló en el análisis para este año”.

De acuerdo con la Carf, “una mayor deuda pone presión sobre la prima de riesgo país y aleja las finanzas públicas del objetivo de consolidación fiscal necesario para asegurar el cumplimiento de la Regla Fiscal en el mediano plazo. Hay que recordar que las metas que quedaron explícitas en la transición de la Ley, son un camino para acercar las finanzas públicas a los objetivos de la Regla Fiscal que redundan en un nivel de deuda sostenible”.

Con estas alertas, el Gobierno, según expertos, no la tiene fácil con los nuevos errores, que deberán ser subsanados cuanto antes para evitar pleitos en estrados judiciales. 

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Si bien en este momento está bajo la lupa y genera dudas entre analistas y expertos, no hay que pasar por alto que este Gobierno priorizó dentro de su agenda una mejora en materia de inversión, alcanzando los $99,3 billones para este año, lo cual se traduce en un incremento del 19,4% respecto al 2023.

No obstante, el llamado del sector económico es a que se enfoque en la ejecución de estos dineros con mucha dedicación, para que no se repitan los datos de la última vigencia, que quedó con el gasto más bajo de los últimos 20 años, con grandes falencias en puntos clave como la inversión, que es necesaria para frenar la desaceleración y acelerar los motores de la economía, que por el momento siguen detenidos y cada vez prenden más alertas entre los sectores productivos.

Otra de las inconsistencias que trae el Decreto de Liquidación Presupuestal de este año y que genera grandes alertas entre los analistas en esta materia, tiene que ver con diferentes asignaciones a cuatro entidades en materia de inversión, que no se sabe con claridad cómo se usarán.

Al revisar el polémico anexo y la especificación que hace de los gastos para 2024, se encuentra que más de $13 billones no tienen especificada su destinación y sólo se quedan en las cuentas que se aprobaron en el Congreso.

Dicho de una forma más clara y tomando en cuenta el documento de alerta que se presentó al Gobierno, en estos casos se discriminaron únicamente a nivel “Cuenta o Programa” y de “Subcuenta”, pero no a nivel de “Subproyecto”, lo cual es un requisito para evitar malos entendidos con la entrega de dineros. 

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Se trata de los montos de inversión para infraestructura educativa del Ministerio de Educación, por $560.000 millones, que, por ejemplo, afectaría la construcción de nuevas escuelas y colegios oficiales en todo el territorio nacional para mejorar el acceso a este servicio esencial.

También aparecen los recursos de inversión de la Agencia Nacional de Infraestructura por $7,3 billones; del Instituto Nacional de Vías por $3,2 billones y las asignaciones del Ministerio de Hacienda para manejo de Sistemas de Transporte Masivo ($1,6 billones) y Sistemas Férreos ($351.000 millones).

Según los expertos que conversaron sobre este tema con Portafolio, constatando los documentos que este medio tiene en su poder, si bien la ley le permite al Gobierno hacer modificaciones sobre la marcha y especificar la destinación de estos recursos, llama la atención que no se haya hecho en su momento. Debido a esto, por ejemplo, al no tener una destinación específica y obligada, se podría trasladar el dinero a otras necesidades, postergando o renegociando el pago de compromisos adquiridos mediante modalidades como, por ejemplo, las vigencias futuras. 

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Estos errores también violan el principio de planificación presupuestal, ya que anterior al proceso de esta iniciativa en el Congreso se debió tramitar el proyecto que daba luz verde a los proyectos que se realizarían en 2024.

Esto se podría traducir también en escuelas cuya construcción o mejoramiento se podría aplazar, constructoras a las que no se les respondería a tiempo en la realización de obras viales, tanto nacionales (4G) o terciarias, y proyectos de inversión en transporte público para las diferentes ciudades, que se congelarían, si así el Gobierno lo decidiera.

Portafolio contactó al Ministerio de Hacienda sobre los dos aspectos, pero al cierre de esta edición no hubo una respuesta oficial.

DANIEL HERNÁNDEZ NARANJO
Portafolio